赵小社等代表：

你们提出的《关于有效利用西安绕城高速高架桥下闲置土地的建议》（第654号）收悉。现答复如下：

一、西安绕城高速桥下土地开发利用及管理现状

西安绕城高速的建成对强化西安中心城市的交通枢纽功能，缓解城市道路交通拥挤，加快西安国际化大都市建设步伐，促进陕西社会经济发展具有十分重要的意义。但道路沿线生活、生产形态也因此而发生改变，桥下土地的利用和桥梁安全、环境综合治理的矛盾不断凸显。

1、桥下土地现状:无法有效利用和滥用并存

一方面，囿于现行法律法规指导作用有限、监管部门权责不尽明确等因素，绕城高速沿线桥下大量土地长期闲置，无法有效开发利用，建议中所涉雁塔段土地闲置，即属此例。

另一方面，桥下随意倾倒建筑垃圾、占道经营、堆放易燃易爆物品、摆摊设点、损毁桥下设施、违法占地建设等违法行为时有发生，桥下土地被不同程度的滥用。

2、桥下土地的治理难度大，受制因素较多

绕城高速公路沿线是品质西安建设“三环、五周边、七区、八线”的重要组成部分，也是西安市“四改两拆”工作的重中之重。运营管理单位以及规划、路政执法部门在政策宣传、联合执法、加强监督方面已做出诸多努力。2018年度，曲江新区、未央区、西安国际港务区等按照西安市“四改两拆”三年攻坚行动的政策精神，对绕城高速桥下及沿线的大量违建进行集中拆除，但很难彻底根治违法占地、乱搭乱建的难题。而桥下闲置土地的合理利用又缺乏明确、有可操作性的上位法依据，陕西省、西安市目前均未出台相应的规范性文件予以指导。

二、 桥下土地开发利用存在的障碍

1、政策障碍

（1）法律、法规层面

《中华人民共和国公路法》第四十六条规定，任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动；第五十六条第一款规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。

《公路安全保护条例》第二十二条第二款规定：禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道；第二十七条将需要申请的涉路施工活动限定于以下情形：（一）因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；（二）跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施；（三）在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施；（四）利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施；（五）利用跨越公路的设施悬挂非公路标志；（六）在公路上增设或者改造平面交叉道口；（七）在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施。

《陕西省公路路政管理条例》第十四条、第十六条亦有类似规定。

因此，从法律、行政法规和陕西省地方法规的规定看，公路用地的占用需经交通主管部门的批准且主要是临时占用。至于绕城高速高架桥下土地是否可基于公益目的用于车辆停放，现行规定既未列为许可事项，也未明文禁止，但停车场的建设势必需要利用桥下空间搭建部分设施，若从扩大解释角度看，该种行为也可归于《公路安全保护条例》第二十二条第二款规制的范畴。故目前法律层面的规定缺乏可操作性，也为绕城高速桥下土地的合理利用带来了难题。

（2）市政管理层面

桥下土地的合理开发，原则上属于建设单位（产权单位）的权限范畴，但建设项目的绿化、建筑垃圾清运等应取得沿线各区城市管理局的审批，城市管理局同时负责城市规划区范围内的违法建筑物、构筑物的日常巡查、监管以及具体行政执法工作。在集中拆除绕城高速桥下违建行动中，通常也是多部门联合执法，故市政管理层面的权责界限不尽明确。且受制于上位法的局限，桥下土地开发利用涉及的审批是否属于市政管理部门行政许可的事项，目前并不明确。

（3）建审手续层面

《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。与前述理由相同，目前桥下土地是否属于规划许可范畴，法律和政策均未明确。故桥下土地的开发，首先即面临规划许可的难题。

2、管理者（土地使用权人）的风险

（1）安全风险

桥下土地的开发，对管理者（产权单位）而言，难以避免两种安全风险：一是人员意外伤亡风险；二是利用过程中可能对桥梁造成的危害（比如堆放易燃易爆物品，对桥梁基础、墩柱、桥面、伸缩缝、桥台护坡等部的损害等）。

（2）违法风险

目前，在“中国裁判文书网”发布的案件中，与公路桥下土地（空间）利用相关的纠纷约50余件，多为公路运营管理单位将桥下土地（空间）出租用于仓储、物流等商业经营，相关合同的效力一般都被司法机关否定。至于是否可以用于公益性的车辆停放，尚无级别较高的裁判文书支撑。但可以看出，司法机关对公路桥下土地（空间）的利用，恪守公益为主、安全至上理念，对相应的协议也是按照《公路法》《公路安全保护条例》的规定从严审查。故对管理者而言，放开桥下土地利用有极大的违法风险。

（3）经济风险

安全、违法风险必然导致可能的经济风险，一旦出现纠纷，管理单位往往要对相应的侵权、违约索赔承担责任，甚至受到行政、审计追责处分。

综上，基于现有法律、行政法规和地方性规定，结合司法裁判实践，绕城高速桥下土地未能有效开发利用，兼有政策依据不明确、相应风险难以控制等因素制约。你们所提将西安绕城高速桥下闲置土地用于公益性停车场的建议，尚存在较大障碍。

当然，从地方实践看，浙江、天津、上海、杭州、成都等地已出台规定，对公路桥下土地的合理利用进行规制。故针对你们的建议，我厅将进一步与有关部门沟通，完善绕城高速桥下的绿化工作并加强管理，同时将充分借鉴各省兄弟单位的既有实践，建议省、市出台有关法规或政策指引，明确绕城高速桥下可以开发的用途及相应的建审手续、监管机制等，以期做到对绕城高速桥下土地（空间）的长效综合治理和合理利用。

感谢你们对我省交通运输事业的关心和支持！

陕西省交通运输厅

2019年4月26日

关于有效利用西安绕城高速高架桥下闲置土地的建议

西安团赵小社

西安绕城高速的建成为国家公路网的交汇提供了方便，也为现市民的出行带来了便利。但同时绕城高速高架桥下的闲置土地没有有效的发挥作用，特别是雁塔段约有长度2200米左右的土地闲置未用，实在是一种资源浪费。

建议省交通建设集团：一是建设停车场，供周边市民使用，解决市民停车难问题；二是将其做为所在地政府的公益用地，停放公交市容环卫车辆。