俞向前代表：

您提出的《关于对共享单车、共享汽车进行立法的建议》（第653号）收悉。现答复如下：

2016年以来互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）随着资本的疯狂涌入迎来了井喷式发展，在解决城市交通出行“最后一公里”的问题、缓解城市交通拥堵等方面发挥了积极作用。与此同时，互联网租赁汽车（俗称“共享汽车”）也得到快速增长。共享交通工具为大家带来便利的同时，也出现不少的问题，城市的综合治理能力面临严峻考验。

正如您所说，共享交通工具的治理，涉及交通运输、公安、住建、工信、银行等多个行业主管部门，需要多部门协作配合，联合监管。

2017年8月，交通运输部联合9部委印发了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下称指导意见），2018年1月，我省10部门也出台了《关于鼓励互联网租赁自行车发展的实施意见》（以下简称实施意见），《指导意见》《实施意见》仅是规范性文件，约束力有限。对于共享汽车而言，国务院至今未对其明确定位，未明确归口管理部门，没有出台相关的法规和规范性文件来进行调整和约束。因此，我省各级交通运输主管部门对于共享交通工具的管理面临着无法可依的局面。

从目前可以规范共享交通工具的法律来看，其着重于租赁车辆发生事故后的主体责任划分，对共享汽车租赁过程中可能出现的客户信息安全、车辆保险以及平台监管责任等问题没有涉及，共享汽车既有传统汽车租赁行业的特点，又有互联网的特殊属性，共享汽车行业出现的种种问题是目前《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国侵权责任法》等传统法律没有预见到的，共享汽车领域存在着法律风险。在现行针对传统车辆租赁方式的法律及政策规定无法妥善处理共享交通工具的情况下，确实需要从国家层面立法立规对这样的全国性、普遍性的市场行为进行规范。

我们的建议：共同呼吁出台共享交通工具全国性的法律法规，对共享交通工具有明确界定，对其发展方向有明确定位，确定责任主体和行业管理部门职责分工后再行制定地方法规。如果各省市先行制定地方法规，因无上位法律法规作为依据，会造成责任主体、行业主管部门的职责划分、行业准入条件、经营者及使用者的权利义务责任、处罚规定等的差异和不一致，影响共享交通工具特别是共享汽车在全国的普及，跨地区的业务将无法开展，制约其更好更规范的发展。

鉴于此，我们将积极向交通运输部汇报，建议由部提请国务院尽快专题研究共享交通工具发展问题，做好顶层设计，明确发展方向，规范行业管理，适时启动立法程序。同时我们也将积极向省政府汇报，争取在省政府统一领导下，建立健全全省共享交通工具多部门联合监管机制，促进该行业健康平稳有序发展。

感谢您对我省交通运输事业的关心和支持！

陕西省交通运输厅

2019年4月2日

关于对共享单车、共享汽车进行立法的建议

一、问题现状

近年来，国内多个城市已经累计投放约2300万辆共享单车，日最高使用量达到约7000万次。继共享单车后，共享汽车也投入市场。共享经济给市民带来便利的同时，但随处乱停乱放、恶意损坏、交通事故、人身安全刑事案件等相关问题越来越多，也加重了城市管理的负担，最近还发生了像“酷骑”、“OFO小黄车”等退押金的群体性风波，种种迹象表明该问题急需解决。

为解决共享单车引发的种种问题，交通运输部等十部委联合印发了关于《鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》(交运发[2017]109号)相关要求。据此，西安市交委办也于2017年制定了《西安市鼓励规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，陕西省交通运输厅等10部门于2018年1月24联合印发了《陕西省关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的实施意见》。

但就该问题，目前尚无立法性文件。特别是前述规范性文件也仅仅是针对“共享单车”，而针对问题更加严重的“共享汽车”仍然是空白。且规范性文件相较于立法的差别在于不够具体、缺乏可操作性，“指导意见”更多的是原则性的规定，同时依法规范性文件只能参考、参照，并不能直接作为法律条款进行适用。随着问题的普遍化突出显现，就“共享交通工具”有关的法律关系，由地方人大、人大常委会进行系统立法是必要的。

二、问题分析

（一）乱停乱放

道路、绿地，甚至各种场所的出入口，被共享交通工具违规占据的现象十分明显，给道路交通管理、正常的车辆／行人出行带来极大不便，也严重影响市容市貌。究其原因，与城市整体规划及监管、监测的滞后有很大关系。

（二）恶意损坏、私自改装、据为己有

被损坏、被加装／改装、随意丢弃的共享单车常常可见，甚至很多市民／村民毁坏车锁，将共享单车变为自己的私人财产。这是严重的违法，甚至犯罪问题，涉及盗窃、侵占、故意损坏财物等罪名。该问题和市民的道德素质、法律素养有关，但也与互联网下无人化的共享经济特征使得市民“有机可乘”有关。

（三）交通事故追责复杂

特别是共享汽车，其最大的法律风险就在于运营过程中发生事故。如果在使用共享汽车过程中，车子被别人动了手脚，或被拆走一些关键的零部件，或者说是轮胎等等可能涉及交通事故的零部件遭到破坏，导致事故发生，给他人造成人身、财产损害。这时候相应的法律责任到底该由谁来承担，是一个责任划分较为复杂、甚至不清的问题。

（四）退押金难，甚至无法退

已经发生的大量案例显示，共享平台的经营者将押金进行投资，或用于其他日常经营使用，一旦公司投资失败或公司在激烈竞争中被淘汰，导致用户押金无法退回。押金不退或无法退，除涉及民事责任外，也涉及非法集资等刑事责任。

（五）违章处理、平台代扣分问题

有报道显示，现在一些“共享汽车”平台都有一项规定,即共享汽车平台有权对违章的用户账户进行违章款扣除以及每次违章处理的代扣代办。这实际上是企业在擅自行使执法权，完全没有法律依据。

三、立法建议

基于现状及问题分析，建议为我省共享单车、共享汽车制定地方性法规，以规范提供方、使用人及城市管理方等各方的权利义务，明确行业准入、法律责任和处罚措施等，进一步管理和规范共享经济的发展。具体建议如下：

（一）明确主管部门、监管部门及监管责任

就共享交通工具的监管，应是各部门联合负责、联合监管，首先涉及交通问题，交通部门应当主管负责，同时规划部门应负责整体交通基础设施的规划、建设部门应负责具体设施建设、城管部门应负责停放管理、交警部门应负责违法违章查处、金融监管部门应负责用户所缴纳资金的监管等。

（二）设立行业准入条件及程序

就共享单车、共享汽车的经营企业，设置严格的准入条件及准入程序，只有达到条件的企业才可以申请进入该行业，并由监管审批部门进行核准后，方可经营。如有必要，可以将该行业作为特许经营行业。

（三）规定经营者、使用者的权利、义务、责任

例如应明确经营者对交通工具、停放设施的日常维护、检修、更换义务，建立资金监管账户、接受监管部门监管、为交通工具购买保险等义务，以及违反义务所应承担的法律责任，包括民事赔偿、行政处罚及刑事制裁。

对于使用者，也应当明确其合法使用、及时退还、不得破坏、私占等义务，以及违反后的法律责任。

对于使用该特定交通工具时，所产生的交通事故责任认定与承担，也应当进行明确的权、责界定。

（四）设立对经营者进行资金监管的具体规则

对于经营者收取的押金、用户储值等，应强行要求经营者接受资金监管、设立监管账户，通过银行、监管部门进行监管，以确保使用用途及向用户的及时返还。

（五）明确信用评级规则

设定信用评级规则，对于违法、违规、违章的经营者、使用者都应予以信用惩戒。同时将该信用惩戒及相关信息与其他社会信用进行综合汇总、公示，例如金融、高额消费等。

（六）明确授权性及禁止性条款

例如，对于经营者能否代扣分进行授权或禁止，也可以通过与交警部门联网的方式，由交警部门直接执法。